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一、自由贸易试验区战略定位

建设自贸试验区是党中央在新时代推进的改革开放重要战略举措，从上海自贸试验区2013年9月正式挂牌以来，今年恰逢十年。十年来，推出了一系列首创性实践，实现了一系列突破性进展，一大批改革开放制度创新成果复制推广到全国，充分发挥了自贸试验区作为改革开放试验田的作用。主要有三个方面：一是成为高水平开放的先导力量。二是成为深层次改革的开路先锋。三是成为高质量发展的示范引领。

党的二十大提出，加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略。主要有“三个提升”：一是对接国际高标准经贸规则要提升。二是市场准入水平要提升。三是改革系统集成、协同创新上要提升。

从保税区到自由贸易试验区

保税，即进口货物暂不缴纳进口税，享受保税待遇的货物即保税货物，特定的区域即保税区。随着时间的发展，保税区又延伸出了出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等概念，而综合保税区集保税区、出口加工区、保税物流园区、港口功能于一身，是对区港一体化的多元化发展。截止到2022年，我国海关特殊监管区域共168个，其中综合保税区156个，保税区8个，保税港区2个，跨境工业区1个（珠澳跨境工业区珠海园区），出口加工区1个。

自由贸易试验区（Free Trade Zone，简称FTZ）是指在贸易和投资等方面比世贸组织有关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的关境以内，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。实质上是采取自由港政策的关税隔离区。狭义仅指提供区内加工出口所需原料等货物的进口豁免关税的地区，类似出口加工区。广义还包括自由港和转口贸易区。

表1 相关概念区分

自由贸易试验区作为深化中国市场经济改革的试验田，不是“政策洼地”，而是“改革高地”。21份自贸区总体方案的发展目标中，“创新”出现68次，“制度创新”出现31次，“改革”出现40次，“可复制可推广”出现17次。

经过改革开放以来的经济体制探索，体制机制改革进入深水区，不允许再犯颠覆型错误。因此，划出试验田，展开深化改革的试验，待试验区内的改革成功之后再复制推广。这是建立自由贸易试验区的核心任务。基于这一点，党中央、国务院希望本次深化改革试验田的建设不同于1980年中国建立经济特区，后者强调给予投资者特殊的优惠政策。但是，中国成立自由贸易试验区又意味着，要建立开放型经济新体制。截止2022年，自由贸易试验区向全国复制推广了278项制度创新成果，主要涵盖国务院发函复制推广经验（六批）143项、部门自行复制推广经验74项、最佳实践案例（四批）61项。

中山大学自贸区综合研究院中国自贸试验区制度创新指数，2016年开始，2021至2022年度中国自由贸易试验区制度创新指数包括“投资自由化”、“贸易便利化”、“金融改革创新”、“政府职能转变”、“法治化环境”5个一级指标、19个二级指标和57个三级指标，评估对象是全国54个自贸试验（片）区。

表2 第一至六批自贸区改革事项推广范围统计

发展历程

从2013年9月—2020年9月，自贸试验区经过多次扩容，共有21个自由贸易试验区和54个自由贸易试验片区，形成了东中西协调、陆海统筹的全方位、高水平对外开放新格局。覆盖多个省和直辖市，多区块、多领域、复合型综合改革态势形成。

在制度创新探索方面，它们的任务几乎是一致的。前两批的四家自由贸易试验区都是中国改革开放以来走在全国前列的先进省份和先进地区，这些地区在市场经济体制探索和对外开放的实践中，有着较为丰富的经验和骄人的成绩。它们在中国深化经济体制改革和对外开放领域的探索具有示范作用和复制推广意义。

2017年3月底国务院批复辽宁、浙江、河南、湖北、陕西、重庆和四川等七个地区建立中国自由贸易试验区，并且它们的起步要建立在前四家自由贸易试验区成功经验的复制推广上。这些自由贸易试验区的建设进一步扩大了中国改革开放试验田的建设规模和地理范围。几乎同时，2017年在纪念海南省成立20周年的大会上，习近平总书记宣布建立海南自由贸易试验区并准备向自由贸易港过渡。

2019年8月26日，党中央、国务院又批准建立黑龙江、河北、江苏、广西、云南、山东等六个新的自由贸易试验区。从规模和地理分布上看，不仅涉及沿海地区，还覆盖到中西部和中南部地区。显然，党中央、国务院不仅注重沿海地区中国自 由贸易试验区的建设，也逐步将自由贸易试验区建设的注意力转向中西部，以便带动更多地区的经济改革与开放发展。

2020年9月21日，国务院批复同意设立中国（北京）自由贸易试验区、中国（湖南）自由贸易试验区、中国（安徽）自由贸易试验区，扩展中国（浙江）自由贸易试验区。最后一批自由贸易试验区的设立分别具有各自独特的目的，其中湖南自由贸易试验区和安徽自由贸易试验区的设立更多地考虑地理布局因素。北京自由贸易试验区的建设主要考虑服务贸易，特别是数字贸易、数字经济的发展。而浙江自由贸易试验区扩展区的建立主要基于浙江地处数字经济发展优势区域，考虑如何将数字贸易等新经济业态纳入自由贸易试验区的试验内容，尤其关注比较发达的跨境电商等产业的业态。

图1 中国自由贸易试验区开设情况

二、自由贸易试验区发展现状

自2013年9月29日建立中国第一个自由贸易试验区以来，大胆试、大胆闯、自主改，取得了突出的成绩。一方面，自由贸易试验区创造了巨大的进出口规模；另一方面，自贸试验区吸引外资规模逐步提升。2022年，21家自贸试验区实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国的17.8%。21家自贸试验区实际使用外资2225.2亿元，占全国的18.1%。然而，据不完全统计，自贸区内外资企业投资总额占区内全部投资总额的比重、外资企业数占区内全部投资企业数的比重多不足５%，有少数几家自由贸易试验区外商投资额占全部投资额的比重超过10%。

自由贸易试验区应该对内资和内资企业有吸盘效应，还是对外资和外资企业有吸盘效应？从自由贸易试验区设立后的实际效果看，显然对内资和内资企业的吸盘效应远远大于对外资和外资企业的吸盘效应。从自由贸易试验区建设的初衷看，中国自由贸易试验区是建设高水平的对外开放平台。中国自由贸易试验区肩负着深化体制机制改革，特别是以完善中国特色社会主义市场经济为主导目标的自由贸易试验区体制机制建设，并且以“渐进”的思路展开。第一，在制度的完善过程中，一系列体制机制，包括政府职能转变环节的减少，都会使内资企业提高效率和降低交易成本，为其带来巨大的利益。因此，这对内资的吸引力肯定更加明显，且具有显著效果。但是，由于外资企业长期在西方市场经济国家运营，已经享受比较完善且可预见的市场经济的运行环境。因此，对外资和外资企业而言当然缺乏较大的吸引力。第二，根据国际经验及其相关理论，一个致力于吸引外资、外贸，进而吸引国际经营业务的飞地，其生存发展的基础应当是具有某种特殊的政策，尤其是税收优惠政策，以便形成降低市场主体运营成本、提高运营回报的吸引力。如果自由贸易试验区，不是“政策的洼地”，也就失去了吸引外资企业，甚至是吸引国际经营业务的筹码。第三，多层次审批的深改举措。在各自由贸易试验区推出先行先试的改革举措时，常常需要涉及多个部门的参与。这表明中国的自由贸易试验区改革十分关键，且与多个部门密切相关。与最初的设想不同，自贸试验区改革举措不仅与商务部、国家发改委、海关总署相关，还涉及非常多的部门。

三、更好发挥自贸区畅通双循环的枢纽作用

重新审视自贸区建设的国内国际背景：一是深层次改革与全球价值链重构；二是要素禀赋变化与新兴市场国家崛起，人口老龄化与劳动力成本上涨；三是中美经贸摩擦溢出效应与国际经贸规则变革，外贸依存度从2012年的47%下降到2022年的30%；四是国内统一大市场和逆全球化。

1. 加快制度性开放

经过改革开放 40 多年，各方面的条件和环境已经发生很大变化，社会主义市场经济体制初步建立，我国经济发展进入一个新阶段，基本具备了制度性开放的条件和环境，今后要致力于使制度性开放体制更加完善和相对定型。

首先，要平等看待出口和进口。通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处，与通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力，两者同等重要。其次，要平等看待吸收外资和对外投资，吸收外资带来的资金、技术、先进产品、管理经验等，与对外投资带来的投资收益、出口扩大、当地生产和技术获得等，两者同等重要。最后，要平等看待外资企业和内资企业，两类企业都能促进国内经济发展和国际竞争力提升，公平竞争能筛选出综合竞争力较强的企业，促进整个产业提升效率和竞争力，实现高质量的双循环。

2. 加快要素市场改革

在双循环中，国内基本经济变量失衡和市场扭曲带来的影响超出国界，负面影响被放大。例如当价格不能及时反映某种要素的市场供求和机会成本时，企业就会超量使用，还会大量出口。再如，国内企业可以在国内融资，可以引进外资，还可以到海外投资，如果国内金融业配置资金的效率不能有明显改善，国际投融资行为就会超常发生。今后改革要有高起点，纠正要素市场上的种种制约和扭曲，才可能在国内国际双循环中高效配置资源。

3. 深入研究高水平贸易规则的影响

由于 WTO 主导的多边体系作用减弱，一些新的高标准贸易协定出现。美国、欧盟和日本等先后签署了一些高标准自由贸易协定。这些贸易协定涉及零关税、服务业开放、服务贸易、电子商务及市场准入、知识产权保护、环境保护等，这些协定全部生效后，将覆盖55%以上的国际贸易和国际投资，推动相关领域新一轮全球化进程。我国继续扩大开放，绕不过这些方面的要求。在开放制度建设中，一方面，要着眼于国际经贸体系和贸易投资规则的调整，研究这些标准的影响和对策，推进建设与其相衔接的制度体系，认真审视我国各种隐性补贴政策和当地企业保护政策，择机推进更高标准的开放举措。另一方面，要着眼于我国自身优势、特点和需求，推出由我国主导的高标准规则体系，在进一步的开放中有匹配度和主动权。并为未来新全球化体系的形成贡献中国力量。

4. 加快营造高标准的发展环境

促进更高水平的双循环，政府要从传统的制定产业政策为主向营造高质量竞争环境为主转型。以更大力度推进市场体系和竞争制度建设，营造适应高水平双循环要求的发展环境。